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发表于 2020-8-3 15:54:59
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裁判文书详情
书 记 员 宋经纬
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
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com.mysoft.ccms.sfgk.ajxx.AjCpwsNr@c03b5942 {WSLX:null, AJLB:行政, SPRY:梁子轩, ZIPNAME:广东裁判文书_20190520_01.zip, UPDATETIME:2019-05-30 15:54:31.0, SWWSMC:湛江地标投资有限公司与湛江市人民ZF,湛江市国土资源局其他一审行政判决书, SCBS:0, FJM:J80, FYMC:广东省湛江市中级人民法院, WSFL:6, ZSFG:null, NRHTML:
广东省湛江市中级人民法院
行政判决书
（2018）粤08行初399号
原告湛江地标投资有限公司，住所地湛江市坡头区海湾南路二号。
法定代表人谢志杰，董事长。
委托代理人虞东海，广西双贺律师事务所律师。
委托代理人刘运武，广西双贺律师事务所律师。
被告湛江市人民ZF，住所地湛江市赤坎区跃进路67号。
法定代表人姜建军，sz。
被告湛江市国土资源局，住所地湛江市人民大道中26号。
法定代表人吴松江，局长。
以上两被告的共同委托代理人陈伟君，湛江市国土资源局干部。
以上两被告的共同委托代理人杨康德，广东承诺律师事务所律师。
原告湛江地标投资有限公司（以下简称地标公司）因与被告湛江市人民ZF、湛江市国土资源局土地行政处理纠纷，于2018年8月29日向本院提起诉讼。本院于2018年9月14日立案受理后，于2018年10月25日向被告湛江市人民ZF、湛江市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2018年12月5日公开开庭审理了本案。原告地标公司的委托代理人虞东海、刘运武，被告湛江市人民ZF、湛江市国土资源局委托代理人陈伟君、杨康德均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告地标公司诉称，其于2013年7月29日在湛江市××与矿业权交易中心以公开挂牌方式取得编号为GGC2013011的70420.75平方米建设用地，成交价为18100万元，该款已交纳，并办理了国有土地使用权证书。该地块的土地使用权出让合同第十三条约定“本地块开发单位应在竞得首期70420.75平方米用地基础上尽量整合本地块南北两侧道路网格内其他零星用地（约30710.45平方米）纳入本项目统一规划建设”。从宗地图和土地现场可以清楚看到，该GGC2013011地块和南北两侧零星用地是在周边道路环绕内连成一大片的整幅土地，确实应当整合、统筹开发，尤其是南边地块（即涉案WGC2018005地块）面向海湾景区，但以三角形、楔形直顶向GGC2013011地块的中心腹地，两幅地块之间没有任何道路之类的隔离、过渡，如果各自单独开发，势必严重影响景观效果。土地出让合同约定的“整合零星用地、统一规划建设”条款不仅是原告单方面的义务，也是被告对原告能够作为唯一受让人购得GGC2013011地块后能够取得剩余零星用地的承诺。若不以原告作为剩余零星用地的唯一受让人，则当他人取得了剩余零星用地的使用权时，将导致原告对GGC2013011地块与剩余零星用地整合统一规划开发的合同目的及义务无法实现。被告应负起“整合其他零星用地的规划义务”，并应当为原告能够“统一规划建设”提供条件。为确保原告能够作为该零星地块的唯一受让人，被告显然应当通过协议出让的方式将相关地块出让给原告。原告正是相信被告作出的该项承诺，才先行购得GGC2013011地块并依照合同条款履行了将GGC2013011地块与剩余零星用地一并进行整体规划设计的合同义务。在原告已履行该合同义务的情况下，被告也应当依照合同中的承诺向原告协议出让剩余零星用地。
原告依法取得GGC2013011地块后，也曾向湛江市国土资源局提出申请，请求将该地块的剩余容量用地协议出让给原告，但湛江市国土资源局一直未予答复。现被告违反承诺和约定将6832.23平方米零星地块进行网上竞价，原告为避免他人竞得不得不参与竞买并高价竞得该零星地块（从2408万的起始价经30多轮加价暴涨至6880万才最终拍下）；原出让合同“本地块开发单位整合其他零星用地纳入本项目统一规划建设”的约定对此次拍卖完全没有任何约束力，而原告也只能像其他竞拍者一样，没有任何区别；如果由于竞价过高等原因用地最终被其他竞拍者拍到，按被告声称的整合只是原告单方面义务，那被告岂不是又可追究原告“未尽义务”，这就相当于要强迫原告无论价格多高都得拍下来，否则就无法实现“整合开发”的合同目的。该网上竞价拍卖行为损害了原告的上述合同权利，且对原告显失公平，应依法撤销。并且，被告在拍卖前没有对“6832.23平方米用地”必须“与相邻地块统一规划建设”的规划条件进行明示。70420.75平方米地块出让须知和出让方案均明确注明该地块需与其他零星用地整合、统一规划建设，作为零星用地之一的6832.23平方米地块的挂牌出让也应当要有相应的要求，但该地块的出让方案和出让公告全文中只字不提“与相邻地块统一规划建设”方面的内容，对于如此重要的规划条件，被告在拍卖前没有在网上进行公开清晰的明示。
被告湛江市人民ZF前后不一致的矛盾决定是造成被告湛江市国土资源局公布该网上挂拍条件不明朗的主要原因，2015年41号市ZF工作会议纪要明确要求6832.23平方米地块要“纳入相邻地块统一规划建设”，但湛城规（用地）（2016)485号没有“与相邻地块统一规划建设”的任何要求，ZF决定改变了却又没有形成相应的文件。
ZF相关的文件内容并没有在网上挂牌资料中公开展示，由于是网上竞拍，竞拍者不一定可以看到这些文件，更多的只能通过出让公告了解，而由于没有公开、清晰的明示，必然使有意竞拍者误以为该6832.23平方米用地是可以独立开发、单独开发的，从而不会去考虑“与相邻地块统一规划建设”的问题，并因此而去参加竞拍、不断加价竞买，最终造成原告重大经济损失。如果地块被其他竞拍者竞得，势必无法实现“整合开发、统一规划建设”的规划目的。本地块本不应挂牌出让，即使挂牌出让，被告除没有明示“与相邻地块统一规划建设”要求外，也没有对竞买人能否实现“与相邻地块统一规划建设”、有何方案实现“与相邻地块统一规划建设”等问题进行资格审查和准入条件设立，而是放任其他机构和个人入围竞拍。且该出让方案和出让公告对建筑高度的设定是“建筑高度400米，超过此高度须征求民航部门的意见”，按该规划，此6832.23平方米用地是可以规划超高层建筑的，如果其他竞拍者竞得并建400米以下超高层，就必然与原告的相邻地块规划建设超高层建筑形成严重冲突（两栋超高建筑紧邻并立），这就与此前双方约定严重不符，并严重损害原告利益；如果这不是被告本意，那该条文显然容易让有意竞拍者产生重大误解并参加竞拍，被告没有就此作出清晰的明示。土地挂牌出让是ZF作出决定而由国土资源局具体实施的行为。本案中两被告对6832.23平方米地块的招拍挂行为明显不当，请求法院1、判决撤销被告2018年6月12日对宗地编号为WGC2018005、面积为6832.23平方米的国有土地使用权网上招拍挂行为。2、判令被告承担本案诉讼费用。
原告地标公司为其请求向本院提交了如下证据，1、国有建设用地使用权挂牌出让须知（GGC2013011地块）、国有建设用地使用权出让方案（GGC2013011地块），主张证明被告在土地挂牌出让资料中明确注明GGC2013011地块需与其他零星用地整合、统一规划建设；2、国有建设用地使用权出让合同，主张证明原告土地使用权来源；3、宗地图，主张证明GGC2013011地块、WGC2018005地块形状；4、缴费单据，主张证明原告已按出让合同缴纳出让价款；5、建设用地批准书，主张证明原告已取得土地使用权；6、关于重新下达70420.75平方米用地规划条件的批复（湛城规（2013）302号），主张证明原告土地整体规划包含附属空地；7、会议纪要（湛建艺专2014-27号），主张证明被告要求整合周边30710.25平方米用地权属统筹建设；8、市ZF工作会议纪要（2015-41号），主张证明被告湛江市人民ZF要求规划局下达规划条件时要明确“与相邻地块统一规划建设”；9、关于6832.23平方米用地规划条件的批复（湛城规（2016）485号），主张证明被告修改规划不再要求“与相邻地块统一规划建设”；10、关于6832.23平方米用地规划条件补充说明的复函（湛城规（2018）37号），主张证明被告又要求将6832.23平方米用地纳入相邻地块统一规划；11、国有建设用地使用权出让方案（WGC2018005地块）、国有建设用地使用权出让公告（WGC2018005地块），主张证明被告在土地网上招拍挂资料中没有明示WGC2018005地块需与相邻地块统一规划建设；12、《国有建设用地使用权网上竞价交易成交确认书》（WGC2018005地块），主张证明原告被迫参与竞拍并以高出起始价数倍的价格竞得；13、关于暂缓签署地块编号为WGC2018005号的国有建设用地使用权出让合同的请示，主张证明因2018年6月22日已提起诉讼，原告2018年6月25日向被告递交了暂缓签署出让合同的请示；14、湛江市国土资源局通知（湛国土资（利用）（2018）481号），主张证明被告不对原告的合理请示进行审查答复就以通知的形式没收原告的500万元保证金；15、关于解决湛江中心大厦项目附属用地问题的请示（地标投资（2014）06号），主张证明原告曾向被告提出整合附属用地；16、关于湛江中心大厦项目用地实际交地情况报告（湛坡府函（2015）24号），主张证明被告未能完整交付用地；17、关于湛江中心大厦项目延期开工问题的复函(湛海东办函（2018）6号，主张证明被告要求原告整合土地后开工；18、被告质证意见（（2018）粤08行初365号），主张证明被告对原告提供的ZF文件类等证据材料认可其真实性。
原告地标公司当庭提供证据一份：法律意见书，主张证明专家论证WGC2018005地块不适合网上拍卖，应该在GGC2013011地块的出让单价上适当调整，再用协议的方式来转让。
被告湛江市人民ZF、湛江市国土资源局答辩称，一、涉案土地通过挂牌方式出让，程序合法，于法有据。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条:“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”的规定，宗地编号为WGC2018005、面积为6832.23平方米的国有土地使用权（以下简称：WGC2018005地块）的用途为住宅和商服，因此，湛江市国土资源局通过网上竞价的挂牌方式出让，符合上述规定。经过湛江市人民ZF批准，湛江市国土资源局决定以网上竞价挂牌方式出让WGC2018005地块，于2018年5月9日在湛江日报A07版刊登《湛江国有建设用地使用权网上竞价出让公告》，程序合法。根据《协议出让国有土地使用权规定》第三条：“出让国有土地使用权，除依法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式”的规定，WGC2018005地块属于《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定的情形，不适用协议出让。湛江市国土资源局在已出让地块的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：440804-2013-000013)中并无约定将涉案土地以协议方式出让给地标公司，也未约定WGC2018005地块的成交价格。地标公司现提出依照该合同：“尽量整合本地块南北两侧道路网格内其他零星用地纳入本项目统一规划设计”的约定，要求湛江市人民ZF通过协议方式向地标公司出让WGC2018005地块，不符合上述规定。因此，湛江市国土资源局将WGC2018005地块通过网上竞价的挂牌方式进行出让，程序合法，于法有据。
二、地标公司未签订《国有建设用地使用权出让合同》，已违反《国有建设用地使用权网上竞价交易成交确认书》的约定。
《湛江国有建设用地使用权网上竞价出让公告》第八条：“申请人须详细阅读本次竞价公告、须知等网上竞价文件，申请人一经受理，即视为竞买人对网上竞价文件及地块现状无异议并全部接受，并对有关承诺承担法律责任”。在地标公司对网上竞价相关文件及涉案土地的地块现状无异议并全部接受后，才参加竞拍，并在竞得涉案土地后，于2018年6月15日签订《国有建设用地使用权网上竞价交易成交确认书》，该确认书是双方自愿签订，合法有效，应共同遵守。但，地标公司违反该确认书的约定，未与湛江市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。根据该确认书第三条“不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应承担相应法律责任”，地标公司到期拒不签订《国有建设用地使用权出让合同》，已经构成严重违约。根据《湛江国有建设用地使用权网上竞价出让公告》第二条第一款约定，湛江市人民ZF终止供地，依约没收履约保证金，应予支持。地标公司主张撤销涉案土地网上竞价挂牌出让的行为，于法无据。
三、本案属于重复起诉，应当裁定驳回起诉《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（六）重复起诉的”。地标公司不服涉案土地网上竞价挂牌出让行为，已经向湛江市中级人民法院提起行政诉讼（案号：（2018)粵08行初365号），该案中地标公司认为湛江市人民ZF的网上竞价挂牌出让行为损害其合法权益，请求人民法院撤销网上竞价挂牌出让行为，并要求湛江市人民ZF将WGC2018005地块以协议的方式出让（详见2018年6月27日起诉状P4)，两个诉讼案件都是地标公司不服涉案土地网上竞价拍卖行为而提起，故构成重复起诉，应当依法驳回起诉
综上所述，湛江市人民ZF对WGC2018005地块网上竞价挂牌出让的行政行为，于法有据，程序合法，地标公司也予确认并参加竞拍，应诚信执行，地标公司竞得涉案土地却违反约定，湛江市人民ZF依约没收保证金，地标公司主张撤销WGC2018005地块网上竞价挂牌出让的行政行为于法无据，且属于重复起诉，请求法院依法驳回地标公司的起诉。
被告湛江市人民ZF、湛江市国土资源局在举证期限内向本院提交以下证据,1、湛江市国有建设用地使用权挂牌出让公告,主张证明70420.75平方米土地网上挂牌出让公告；2、国有建设用地使用权交易成交确认书，主张证明原告与被告签订交易成交确认书；3、国有建设用地使用权出让合同（合同编号：440804-2013-000013），主张证明被告将宗地编号为GGC2013011号共70420.75平方米土地使用权出让给原告，但不包括涉案零星用地30710.45平方米，更没有约定将涉案土地使用权协议转让给原告；4、国有建设用地交地确认书（湛土储（2014）59号），主张证明被告依法将70420.75平方米土地使用权交给原告；5、补充土地确认书（湛土储（2016）54号），主张证明补充确认被告将70420.75平方米土地使用权交给原告；6、湛江市国有建设用地使用权网上竞价出让公告【2018】第5-8号，主张证明被告依法将涉案6832.23平方米土地网上竞价出让，程序合法；7、《国有建设用地使用权网上竞价交易成交确认书》，主张证明原告参加竞拍并竞得WGC2018005地块，确认书是原被告双方真实意思，应切实遵照履行；8、湛江市国土资源局关于终止湛江市海东新区龙王湾路以东、体育路以北、柏西路西侧6832.23平方米用地供地通知（湛国土资（利用）【2018】481号），主张证明原告违约，被告没收履约保证金；9、（2018）粤08行初365号《应诉通知书》、《传票》、《行政起诉状》，主张证明原告属于重复起诉。
经庭审质证，对原告地标公司提交的19份证据，被告湛江市人民ZF、湛江市国土资源局的质证意见为：证据1-18的三性均无异议，但对证明内容有异议；证据19不是证据，是专家学者的意见，不能作为证据使用，不予质证。
对被告湛江市人民ZF、湛江市国土资源局提交的9份证据，原告地标公司的质证意见为：证据1-5的三性均无异议；证据6-8的真实性无异议，对合法性有异议；证据9的真实性、合法性无异议，对证明内容有异议。
本院对上述证据认证如下：除原告地标公司提交的证据19不符合证据的三性规定、不能作为证据使用外，其余各方当事人提交的证据均符合证据的真实性、合法性和关联性规定，可以作为证据使用。
经审理查明，2013年6月25日，被告湛江市国土资源局在《湛江日报》上刊登公告，拟将位于湛江市坡头区海东新区沿海大道以东、金湾南路以南、柏西路以西、28米规划道路北侧的70420.75平方米国有建设用地使用权（宗地编号为GGC2013011号、土地用途为商服、住宅用地）挂牌出让。原告地标公司于同年7月29日以18100万元的价格竞得，并于当日与湛江市××与矿业权交易中心签订挂出成字（2013）第011《国有建设用地使用权交易成交确认书》，于同年7月30日与湛江市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：440804-2013－000013）。该合同第十三条中的其他要求第2点约定：“本地块开发单位应在竞得首期70420.75平方米用地基础上尽量整合本地块南北两侧道路网格内其它零星用地（约30710.45平方米）纳入本项目统一规划建设”。
2018年5月9日，被告湛江市国土资源局在《湛江日报》上刊登公告，拟将位于湛江市海东新区龙王湾路以东、体育路以北、柏西路西侧的6832.23平方米国有建设用地使用权（宗地编号为WGC2018005号、土地用途为城镇住宅用地（兼容商业用地））网上竟价出让。同年6月12日，原告地标公司以6880万元的价格竞得该地使用权，并于同年6月15日与湛江市公共资源交易中心签订了《国有建设用地使用权网上竞价交易成交确认书》。2018年7月3日，被告湛江市国土资源局作出湛国土资（利用）〔2018〕481号《湛江市国土资源局关于终止湛江市海东新区龙王湾路以东、体育路以北、柏西路西侧6832.23平方米用地供地通知》，以原告地标公司逾期不签出让合同违约为由决定终止上述6832.23平方米用地供地，没收原告地标公司履约保证金500万元。
2018年6月27日，原告地标公司向本院提起行政诉讼，请求判令被告湛江市人民ZF、湛江市国土资源局按双方签订的合同（编号：440804-2013－000013）中约定的出让单价，将30710.45平方米零星用地（含本案编号WGC2018005号的土地）以协议方式出让给原告地标公司。其后，于同年8月29日提起本案诉讼。
本院认为：本案是土地行政处理纠纷案件。综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1、本案是否属重复诉讼？2、被告湛江市国土资源局于2018年6月12日对WGC2018005地块的招拍挂行为是否合法？
关于本案是否重复诉讼的问题。原告地标公司先后于2018年6月和8月向本院提起行政诉讼，虽然两案的当事人相同且有一定的联系，但前诉以两被告不履行440804-2013－000013《国有建设用地使用权出让合同》的义务为由，请求两被告履行其义务，而后诉则以两被告对涉案土地的招拍挂行为明显不当为由，请求予以撤销。两案的诉讼标的不同，故本案与前案之间不构成重复诉讼。原告地标公司作为涉案土地使用权的竞得人，与本案有直接的利害关系，有权提起本案诉讼。
关于涉案土地使用的招拍挂行为是否合法的问题。涉案地块的用途是住宅和商服，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条:“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”的规定，该地块依法应通过招拍挂的方式予以出让。且被告湛江市国土资源局事前在《湛江日报》上刊登了公告，将涉案土地的基本情况、宗地规划情况、起始价及竞买保证金以及其它事项予以公告。其程序符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第八条、第九条的相关规定，程序合法。原告地标公司诉称根据其与被告湛江市国土资源局签订的440804-2013－000013《国有建设用地使用权出让合同》第十三条“本地块开发单位应在竞得首期70420.75平方米用地基础上尽量整合本地块南北两侧道路网格内其它零星用地（约30710.45平方米）纳入本项目统一规划建设”的约定，两被告有义务通过协议方式而不是招拍挂的方式将涉案土地出让给其。该约定主要是针对原告地标公司，其目的是促使原告地标公司整合该地块网格内的零星用地、进行统一规划建设。该约定的用词是“尽量”而非“必须”，对双方当事人均不具备强制性，因而该约定并不能推导出两被告有将涉案土地协议出让给原告地标公司的义务。故原告地标公司以此主张撤销涉案土地的招拍挂行为，缺乏理据，本院不予采纳。
综上所述，被告湛江市国土资源局对WGC2018005地块作出的招拍挂行为依规合法，原告地标公司诉求撤销该招拍挂行为依据不足，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回湛江市地标投资有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告湛江市地标投资有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 梁子轩
审 判 员 李 峰
代理审判员 杨丹红
二O一八年十二月二十六日
书 记 员 宋经纬
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
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